خلأ آماری در سیاست‌گذاری
خلأ آماری در سیاست‌گذاری
دکتر محمدرضا فرزین
معاون سابق وزارت اقتصاد
نظام آمار و اطلاعات اقتصادی کارآمد پیش نیاز اصلی تمامی سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌های اقتصادی است و تکامل نظام برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری اقتصادی وابسته به تکامل نظام آمار و اطلاعات اقتصادی است.
این نظام در جنبه‌های مختلف خرد و کلان اقتصادی اگرچه از سابقه‌ای طولانی برخوردار است، اما در دهه‌های اخیر به‌خصوص در 70 سال پس از جنگ دوم جهانی نقشی اساسی در مدیریت اقتصادی کشورها ایفا کرده است.
توسعه نظریات و دیدگاه‌های اقتصادی به طراحی نظامات جدید آماری اقتصادی و طراحی روش‌های سنجش، ثبت و پایش آمار و اطلاعات اقتصادی کمک وافری کرده است و از طرف دیگر، توسعه این روش‌ها به طراحی سیاست‌های کلان و خرد اقتصادی کارآمد در عمل منجر شده است.
عموم نظامات سنجش فعالیت‌های اقتصادی مانند حساب‌های ملی (National Account)، طبقه‌بندی فعالیت‌های صنعتی (ISIC)، طبقه‌بندی کالاهای تجاری، طبقه‌بندی کالاها و خدمات در مرزهای گمرکی (Hs)، حساب‌های اقماری گردشگری (TSA)، حساب‌های اقماری سلامت (HSA) و... همگی در چند دهه اخیر شکل گرفته و از استانداردهای جهانی برخوردار شده‌اند. این نظامات همگی بر پایه آمار و اطلاعات صحیح و به‌روز استوار بوده و ابزار اصلی سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان اقتصادی در طراحی سیاست‌های پولی، مالی، درآمدی، توزیعی، صنعتی و همچنین سیاست‌های مالیاتی، گمرکی، بانکی و... هستند.
اعمال استانداردهای جهانی برای این نظامات منجر به توسعه روش‌های مقایسه‌ای بین کشوری به‌منظور دسته‌بندی‌های مختلف مانند کشورهای درحال توسعه یا توسعه‌یافته یا از جنبه دیگر اندازه‌گیری ریسک اقتصادی تجاری یا مالی کشورها یا اندازه‌گیری و مقایسه شاخص‌های کسب‌وکار کشورها یا ده‌ها دسته‌بندی بین‌المللی و منطقه‌ای براساس شاخص‌های حاصل از روش‌های استاندارد سنجش فعالیت‌های اقتصادی شده است.
اما دلایل محوری این همه تلاش گسترده نظری و عملی برای توسعه روش‌های اندازه‌گیری فعالیت‌های اقتصادی و سنجش و پایش آنها چیست؟
1- مدیریت و برنامه‌ریزی اقتصادی کارآمد بر پایه اطلاع از وضعیت بخش مربوطه براساس آمار و اطلاعات اقتصادی است. سیاست‌های پولی، مالی، درآمدی، مالیاتی، گمرکی، بانکی و... همگی درصورتی کارآمد و اثرگذار و درنهایت هدفمند خواهند بود که مبتنی بر شناخت اولیه صحیح از وضعیت بخش‌های اقتصادی براساس آمار و اطلاعات صحیح باشد.
2- سنجش و اندازه‌گیری فعالیت‌های اقتصادی ابزاری برای پیش‌بینی، کنترل و ارزیابی اقتصاد است. شاخص‌های پیش‌نگر به ما کمک می‌کنند تا قبل از وقوع پدیده‌های اقتصادی مانند رکود، رونق و تورم از احتمال وقوع آنها مطلع شویم و شاخص‌های پس‌نگر ابزاری برای تحلیل، ارزیابی و کنترل پیامدها هستند.
3- تجزیه و تحلیل کارشناسی و بررسی روابط علت و معلولی بین متغیرها همگی بر پایه اطلاعات در دسترس، صحیح و کافی است. گروه عظیم اقتصاددانان، تحلیلگران تجاری، مالی، صنعتی، رسانه‌ها و دانشجویان با استفاده از این شاخص‌ها و آمار به بررسی و تحلیل روابط علت و معلولی بین متغیرهای اقتصادی می‌پردازند.
4- تحلیلگران سیاسی و سیاستمداران برای ارزیابی عملکرد دوره خویش و ارائه آن به مردم، گروه‌های حامی و رسانه‌ها از این آمار و اطلاعات و شاخص‌ها استفاده کرده و نظام دموکراسی به‌گونه‌‌ای با آن عجین شده است.
هدف از ارائه این نوشتار بررسی اهمیت موضوع نیست، چرا‌که تمامی فعالان اقتصادی و سیاسی به اهمیت آن واقفند بلکه بررسی اجمالی این نظام در اقتصاد کشورمان است.
به‌طور کلی نظام آمار و اطلاعات اقتصادی کشور آنقدر مغشوش، کم دقت و با تاخیرهای طولانی در ارائه آمار و اطلاعات همراه است که عملا هیچ یک از نیازهای پیش گفته را تامین نمی‌کند و سیاست‌گذاری‌های اقتصادی، عموما براساس حداقل اطلاعات یا حتی گاهی اطلاعات نادرست یا حداقل براساس اطلاعات و برداشت‌های شخصی و گاهی سازمانی صورت می‌پذیرد. به‌همین دلیل در رقابت‌های انتخاباتی عموم رقبای انتخاباتی کارکرد این نظام را زیر سوال برده و خواهان افکارسنجی و مراجعه به احساس عمومی درخصوص مهم‌ترین متغیرهای کلان اقتصادی یعنی تورم و بیکاری می‌شوند. به نمونه‌هایی از نظامات اطلاعاتی و آماری موجود کشورمان اشاره می‌شود.
نظام مالیاتی یک کشور شاهراه کلیه اطلاعات اقتصادی خانوارها، تجار، تولیدکنندگان و تمامی افرادی است که ردپایی مالی و اقتصادی در یک کشور دارند. دسترسی به اطلاعات بورس، بانک‌ها، سازمان ثبت اسناد، گمرک، بیمه‌ها و صورت‌های مالی بنگاه‌ها از مهم‌ترین ضروریات یک نظام مالیاتی شفاف و هدفمند است. در این نظام بخش عمده‌ای از درآمدهای مالیاتی بر پایه مالیات‌های مستقیم استوار است که جمع‌آوری آنها نیاز به اطلاعات دقیق درآمدی فعالان اقتصادی دارد. عدم دسترسی دقیق به این اطلاعات کلیه تلاش‌های مالیاتی کشور را زیر سوال می‌برد. درحال حاضر در نظام مالیاتی کشور و جمع‌آوری مالیات هر کجا اطلاعات کمتر است میزان وصولی واقعی کمتر است. برای مثال در حوزه مشاغل که بخش بزرگی از فعالیت‌های اقتصادی را تشکیل می‌دهند، طی دهه‌های گذشته به‌صورت توافقی بین سازمان مالیاتی و نمایندگان اصناف عمل شده است و متاسفانه سهم آن نیز در درآمدهای مالیاتی کشور طی سال‌های گذشته دائما کاهش یافته است، به‌گونه‌‌ای که امروزه اصناف حتی براساس آنچه که در قانون تعیین شده نیز یک هشتم مالیاتی را که باید بدهند عملا پرداخت می‌کنند. درآمدهای مالیاتی کنونی ما عموما متکی بر حوزه‌هایی است که نیاز به برخورداری از نظامات اطلاعاتی کمتری است مانند مالیات بر ارزش افزوده، مالیات بر حقوق و دستمزد و مالیات بر شرکت‌های دولتی. به‌همین دلیل تقریبا پایین‌ترین سهم مالیاتی از GDP در کشورهای جهان متعلق به کشورمان است. نظام یارانه‌ای کشور نیز به‌دلیل عدم وجود اطلاعات مناسب در نظام مالیاتی با مشکل اطلاعات صحیح روبه‌روست.
به‌همین دلیل طی دهه‌های گذشته همواره یارانه به‌طور غیرمستقیم به کالا وضع شده و باعث ارائه کالا یا خدمت مربوطه به قیمت‌های پایین‌تر از قیمت واقعی در بازار شده است. مانند حامل‌های انرژی، نان، سموم کشاورزی و...
استفاده کمتر از روش یارانه مستقیم مانند کمک نقدی به کشاورزی سر‌مزرعه، کمک نقدی یا غیرنقدی به خانوارهای مستحق دریافت یارانه و... به‌دلیل عدم برخورداری از نظام اطلاعات صحیح مالیاتی (نظام اطلاعاتی یارانه عموما متکی بر نظام اطلاعاتی مالیاتی است) است. زمانی که به‌دنبال تغییر روش قبلی پرداخت یارانه به پرداخت نقدی رفتیم به‌دلیل نبود اطلاعات لازم در نظام مالیاتی کشور تلاش زیادی برای جمع‌آوری اطلاعات اقتصادی مردم به‌صورت مستقیم صورت پذیرفت که متاسفانه با خطاهای زیادی همراه بود و این باعث شد تا در پرداخت یارانه نقدی از روش پرداخت یارانه یکسان استفاده کنیم (البته این روش در مقایسه با روش قبلی که سهم اغنیا نسبت به اقشار کم‌درآمد جامعه در برخورداری از یارانه حامل‌های انرژی بیش از 20 برابر بود بسیار عادلانه‌تر و کارآمدتر است.)
در حوزه صنایع و فعالیت‌های تولیدی نیز به‌دلیل عدم برخورداری از اطلاعات صحیح، کمتر می‌توانیم حمایت هدفمند از یک صنعت خاص داشته باشیم (البته مشکل عدم برخورداری از استراتژی صنعتی نیز از دیگر مشکلات این حوزه است.) برای مثال در حالی که 54درصد اقتصاد متعلق به فعالیت‌های اقتصادی در حوزه خدمات است و درصورتی‌که خدمات عمومی دولتی و احتماعی را کنار بگذاریم، این سهم 26 درصد GDP کشور است که به آن مشاغل می‌گوییم، این بخش‌ها در سال گذشته 2400میلیارد تومان مالیات دادند.
در حوزه فعالیت‌های تولیدی بخش کشاورزی از آمار دقیق بسیاری از موضوعات اساسی بی‌بهره‌ایم. برای مثال درخصوص میزان گندم تولیدی کشور در بسیاری از سال‌ها برآوردهای متفاوتی ارائه می‌شود یا درخصوص سطح زیرکشت محصولات متفاوت درقالب یک نظام شناسایی دقیق از اطلاعات دقیق کمتری برخورداریم (ظاهرا در بسیاری از سال‌ها اطلاعات تولید گندم ایران از سایت Google earth کسب شده است).
در صنعت گردشگری نه‌تنها هنوز نمی‌دانیم که سهم این بخش در اقتصاد کشورمان (در تولید ناخالص ملی، در اشتغال) چقدر است، حتی آمار دقیقی از تعداد گردشگران ورودی خارجی و گردشگران داخلی در کشور نداریم.
در حوزه بازرگانی و نظام توزیع نیز هنوز عدد دقیقی درخصوص تعداد واحدهای صنفی نداریم و از حیاتی‌ترین آمارهای این بخش بی‌اطلاعیم یا حداقل آمار ناقصی داریم.
اما یکی از مهم‌ترین حوزه‌هایی که در آن همچنان با مشکل جدی روبه‌رو هستیم، آمار و شاخص‌های مربوط به حساب‌های ملی است که پایه بسیاری از تصمیم‌گیری‌های کلان اقتصادی کشور است. تمامی سیاست‌گذاری‌های کلان اقتصادی مانند سیاست‌های پولی و مالی انبساطی یا انقباضی براساس این شاخص‌های کلان اقتصادی صورت می‌پذیرد و هرگونه اشتباه یا حتی تاخیر در ارائه این شاخص‌ها منجر به سیاست‌گذاری‌های غلط در کشورمان می‌شود و حتی گاه منجر به برداشت‌های غلط در نهادهای تصمیم‌گیری (مانند مجلس و دولت) می‌شود که عواقب جبران‌ناپذیری دارد.
بانک مرکزی و مرکز آمار ایران دو نهاد رسمی متولی تولید حساب‌های ملی در کشورمان هستند که طی سال‌های گذشته، نسبت به تولید آمارهای کلان اقتصادی اقدام کرده‌اند؛ البته به‌دلایل فنی، عموما بین شاخص‌های اعلامی آنها درخصوص تولید ناخالص ملی، رشد اقتصادی و تورم مغایرت‌های زیادی وجود داشته که نیاز به حل این مشکلات فنی و ارائه آمارهای سازگارتر و به‌روزتری دارد؛ اما متاسفانه در سال‌های اخیر مشاهده می‌شود که این دو نهاد تغییرات فاحشی در آمارهای اعلامی گذشته بدون ارائه هیچ‌گونه دلیل کارشناسی به افکار عمومی و کارشناسان این حوزه‌ها داشته اند.
برای مثال در گزارش «مروری بر آخرین تحولات اقتصاد کلان کشور» که توسط اداره بررسی‌ها و سیاست‌های اقتصادی بانک مرکزی در اردیبهشت‌ماه 1392 منتشر شد، رشد تولید ناخالص داخلی برحسب فعالیت‌های اقتصادی سال‌های 90-1388 به‌شرح جدول ذیل ارائه شد و در گزارش دیگری عملکرد 9 ماهه سال 1391 به‌شرح ستون پنجم جدول ارائه شده است:
توجه به این نکته ضروری است که آمار این جدول که متعلق به سال‌های 90-88 است در سال 1392 منتشر شده است.
در گزارش دیگری مرکز آمار رشد تولید ناخالص داخلی به قیمت پایه سال 90 برای سال 91 در بخش‌های فوق‌الذکر را به این گونه اعلام می‌کند:
کشاورزی (2/5+)، صنعت و معدن (5/17-)، خدمات (6/1-)، تولید ناخالص داخلی با نفت (4/5-) و بدون نفت (1/3-).
در گزارش خلاصه تحولات اقتصادی کشور در سال 1391 (منتشره توسط بانک مرکزی)، شاخص‌های رشد سال 1391 به‌شرح جدول ذیل منتشر می‌شود:
گروه کشاورزی (3/6+)، گروه نفت (1/34-)، گروه صنایع و معادن (4/12-)، گروه خدمات (4/0-)، تولید ناخالص داخلی به قیمت پایه (8/5-) و تولید ناخالص داخلی به قیمت پایه بدون نفت (1/3-).
در گزارش شماره 75 منتشره توسط بانک مرکزی ارقام نرخ رشد اعلامی به‌شرح جدول ذیل است:
در گزارش جدید بانک مرکزی، آمار نرخ رشد براساس سال پایه جدید 1383 انتشار یافته و بدیهی است تغییر سال پایه می‌تواند منجر به تغییراتی در نرخ‌های محاسباتی قبلی شود؛ اما ظاهرا علاوه بر تغییر سال پایه، بازنگری‌هایی در نرخ‌های جاری سال‌های مورد بررسی صورت پذیرفته است؛ چرا‌که ارقام تولید ناخالص ملی به قیمت جاری در گزارش جدید با ارقام تولید ناخالص ملی به قیمت جاری در گزارش قبلی متفاوت است. ازطرف دیگر حتی ارقام جاری سرمایه‌گذاری سال‌های گذشته نیز تغییر کرده است و این عملا منجر به ارائه جدول جدیدی از نرخ‌های رشد و سرمایه‌گذاری برای کشور شده است که تمام تحلیل‌های قبلی را زیرسوال می‌برد. در گزارش جدید انتشار‌یافته نکات ذیل قابل توجه است:
1- تغییر سال پایه از سال 76 به 83 پذیرفتنی است و ما باید در شرایط کنونی تغییرات سال پایه را از 10 سال به پنج سال تغییر دهیم تا بتوانیم تصویر دقیق‌تری از شرایط تولید کشور به‌دست آوریم و این کار به‌طور مستمر در سال‌های بعد صورت پذیرد؛ اما تغییر در ارقام جاری سال‌های مورد بررسی هیچ ارتباطی با تغییر سال پایه ندارد و پذیرفتنی نیست که ارقام جاری 5 سال گذشته تغییر کند.
2- تغییر فاحش در ارقام (حتی درصورت وجود دلایل مستدل کارشناسی) قابل پذیرش نیست و این کار اعتماد جامعه اقتصادی کشور و افکار عمومی را نسبت به اعتبار نرخ‌های رشد و بالطبع کاربردهای آن زیر سوال می‌برد. بالاخص آن هم در زمانی که همزمان با تغییر دولت شده و قاعدتا گروه‌های سیاسی و بسیاری از محافل کارشناسی به آن با دیده شک نگاه خواهند کرد.
3- در یک سال گذشته برای سال 1391، 3 نرخ رشد توسط مراجع رسمی اعلام شده است که در جداول به آن اشاره شده است (نرخ‌های 4/5- ، 8/5- و 8/6-) و متاسفانه آمار نرخ رشد این سال به یک سال مرجع برای ارائه کلیه گزارش‌های عملکردی اقتصادی کشور تبدیل شده است.
4- در اولین آمار رسمی منتشره برای سال 1390 که سال اجرای گام اول قانون هدفمندسازی یارانه‌ها بود، نرخ رشد با نفت عدد 3 درصد و بدون نفت عدد 2/3 درصد اعلام شده بود. همچنین همان‌طور که در جدول (1) مشاهده می‌شود نرخ رشد گروه صنایع و معادن معادل 3/3 و خدمات 4/2 درصد اعلام شده بود. در سال 1391 تحلیل‌های زیادی درخصوص آثار هدفمندسازی یارانه‌ها بر تولید کشور با اتکا به این آمار ارائه شد. گروهی معتقد بودند کاهش نرخ رشد بدون نفت از 1/6 به 2/3 درصد در سال 1390 ناشی از آثار رکودی هدفمندسازی یارانه‌ها بوده است و در این خصوص گزارش‌هایی نیز توسط اتاق بازرگانی منتشر شد که گویای تعطیلی تعداد زیادی از بنگاه‌های تولیدی در آن سال بود. اما آمار جدول(2) نشان می‌دهد که نرخ رشد گروه صنایع و معادن در این سال معادل 5 درصد، گروه خدمات 8/5 درصد و رشد تولید ناخالص داخلی به قیمت پایه بدون نفت معادل 4/5 درصد بوده است (با وجود نرخ رشد منفی بخش کشاورزی که متاثر از خشکسالی معادل 1/0- (منفی یک‌دهم) بوده). یعنی نرخی بسیار بالاتر از متوسط نرخ رشد کشور در سال‌های گذشته آن هم در سالی که نرخ رشد سال قبل آن 7 درصد بوده است و طبیعی است نرخ رشد بالای سال بعد آن سخت‌تر باشد. اگرچه اطلاع داشتن در سال 1393 از این واقعیات بخش عمده‌ای از کارکرد خود را از دست داده است. اما سوال اساسی این است که اگر این آمارها در سال 1391 منتشر شده بود تا چه میزان در اتخاذ سیاست‌های کلان و ارزیابی‌ها و قضاوت‌های سیاست‌گذاران و کارشناسان اقتصادی درخصوص این طرح موثر بود؟
5- نکته بعد نرخ جدید اعلامی نرخ رشد بدون نفت سال 1391 است که برابر 9/0- (منفی نه‌دهم) اعلام شده است (اگرچه امروزه عموما نرخ رشد 8/6- با نفت عنوان می‌شود و پایه تحلیل‌ها قرار می‌گیرد درحالی که شوک برونزای نفت به‌عنوان یک متغیر سیاسی در سال 1391 که ناشی از تحریم نفت در این سال بود باعث کاهش صادرات نفت به یک‌سوم سال قبل و درنتیجه کاهش تولید آن شد). این نرخ برای سال 1392 برابر 1/1- درصد اعلام شده است. اگرچه در این نوشتار قصد تحلیل این تغییرات را ندارم اما اینکه در سال 92 باوجود سیاست پولی و مالی انبساطی دولت در سال 1392 و گاه افزایش فروش نفت، نرخ رشد بدون نفت منفی‌تر شده است قابل بررسی و تحلیل دقیق‌تری است و حداقل مسوولان اقتصادی در تحلیل‌های خود تا قبل از انتشار این گزارش وضعیت نرخ رشد سال 92 را بهتر از سال 91 اعلام و بسیاری از تحلیل‌های خود را متکی بر آن ارائه می‌کردند.
6- توجه به این نکته ضروری است که در آستانه تغییر یک دولت و شروع به کار دولت جدید، آمار رشد 5 سال گذشته کشور دستخوش تغییرات اساسی شده است و این کار می‌تواند اعتماد فعالان سیاسی کشور به آمار حساب‌های ملی را زیر سوال ببرد. امیدوارم بدعت جدیدی برای دولت‌های آینده گذاشته نشود.
بدیهی است این آمار ناقص، کم‌دقت و با تاخیر قابل استفاده در سیاست‌گذاری‌های کلان اقتصادی کشور برای مقابله با ادوار تجاری نیستند و ازطرف دیگر در هر طرح جدیدی دولتمردان را دچار چالش‌های اساسی می‌کند. در نظام آماری حساب‌های ملی سایر کشورها متداول است که عموما یک پیش‌بینی از نرخ رشد، تورم و اشتغال برای سال بعد ارائه می‌شود و پس از ورود به فصل بعدی، آمار فصل قبل به‌صورت تخمینی ارائه شده و سپس در سال بعد آمار قطعی ارائه می‌شود.
عموما بین هر سه این آمارها یعنی پیش‌بینی، تخمین و آمار نهایی اختلاف اندکی وجود دارد. با اتکا به این آمار سیاست‌گذاران اقتصادی کشور نسبت به اتخاذ سیاست‌های لازم پولی، مالی اقدام می‌کنند.
در کشور آمریکا سازمان‌های اعلام‌کننده آمار موظفند زمان اطلاع‌رسانی، فرمت و تاریخ به‌روزرسانی را رعایت کنند و در کشور هندوستان تا قبل از اعلام آمار رسمی توسط سازمان مسوول، هیچ سازمان یا فردی اجازه انتشار یا اعلام آن آمار را ندارد و این کار با جریمه سنگینی همراه است.
هدف من از این نوشتار تنها بررسی مشکلات نظام آماری کشور بود که سال‌ها است با آن دست به گریبانیم و اینکه واقعا مسوولان اقتصادی کشور در خلأ اطلاعاتی برای کشور تصمیمات اساسی اتخاذ می‌کنند و همچنان در خلأ آمارهای رسمی به‌روز و قابل اعتماد و مبتنی بر مبانی آماری و شاخص‌سازی علمی در کشور ناچاریم به احساس عمومی و تحلیل‌های حزبی و رسانه‌ای و گاه گروهی و سازمانی در ارزیابی سیاست‌های اقتصادی کشور اکتفا کنیم. فرآیندی که موجب رضایت هیچ فرد منصفی در کشور نیست و همه را ناراضی کرده است.
اکنون در آستانه تدوین برنامه ششم توسعه کشور هستیم، پرداختن به طراحی یک نظام کاملا علمی و منطقی آماری و اعلام و انتشار آنها برای تمامی بخش‌های کشور از اهمیت وافری برخوردار است.
