منابع درآمدی در بودجه مالی شهر تهران
رکود مسکن محل وصول عوارض «تراكم و تغييركاربری» را تغییر داد
شیفت بودجه تهران به مگاپروژه‌ها
تامين‌مالي شهرداري تا دوبرابر كل عوارض نوسازي از طريق صدور مجوز براي پروژه‌هاي بزرگ
پايه اصلي منابع درآمدي در بودجه مالي شهر تهران، تحت‌تاثير ركود بيش‌از يكساله در بازار فعاليت‌هاي ساختماني، با تغييرات نامحسوس مواجه شد.
گروهي از كارشناسان و مسوولان مديريت‌شهري اواخر سال گذشته پيش‌بيني كردند– برخي از مديران هم هشدار دادند- در صورت ادامه ركود مسكن در سال93، وابستگي حداقل 40درصدي بودجه شهرداري تهران به عوارض حاصل از «تغييركاربري و فروش تراكم» مي‌تواند اداره پايتخت را با مشكل كمبود اعتبار مواجه كند.
هر چند اين هشدارها، مانع انصراف مديريت شهري تهران در اخذ عوارض ساخت‌وساز به‌عنوان درآمد ناپايدار نشد اما در حال‌حاضر، ركود مسكن و كاهش صدور پروانه‌هاي ساختماني در شهر تهران، به‌گونه ديگري براي شهرداري جبران شده است. بررسي‌هاي نشان مي‌دهد: طي ماه‌‌هاي اخير كه ساخت‌وسازهاي مسكوني در تهران 50درصد كاهش پيدا كرده، اگر چه بسازوبفروش‌ها از ساخت مجتمع‌‌هاي مسكوني كم‌واحد و كم‌تراكم انصراف داده‌اند اما عرصه اين بازار را مگاپروژه‌ها گرفته‌اند. مگاپروژه‌ها توسط شركت‌هاي ساختماني بزرگ‌مقياسي كه هر كدام قادر هستند 10برابر يك سازنده معمولي، پروژه تعريف و احداث كنند، مدیریت می‌شود. سازندگان بزرگ‌مقياس‌هاي ساختماني كه توانايي خريد زمين‌هايي به مساحت حداقل يك هكتار در شهر تهران را دارند، براي ساخت‌وساز روي زمين‌هاي بزرگ، نياز حتمي به تغييركاربري و اخذ تراكم اضافه از مقررات طرح تفصيلي دارند و اين موضوع باعث مي‌شود هزينه‌اي كه در قالب عوارض تغييركاربري و تراكم توسط شهرداري بابت صدور مجوز به مگاپروژه‌ها، اخذ مي‌شود جبران درآمد از دست رفته از محل تعطيلي ساخت‌وسازهاي معمولي را بكند.
با مقاوم شدن بودجه شهرداري تهران در دوره ركود مسكن آن هم به‌واسطه حضور تمام قد شركت‌هايي كه توانايي مالي لازم براي ساخت‌وساز در ركود را دارند، عوارض تراكم و تغييركاربري ديگر حكم درآمد ناپايدار را ندارد چون كه اين مسير تامين‌مالي چه در دوره رونق و چه در حال‌حاضر برقرار است! مبلغي كه بابت صدور مجوز ساخت از يك پروژه بزرگ‌مقياس (مگاپروژه‌ها) در شهر تهران دريافت مي‌شود معادل دو برابر كل رقمي است كه شهرداري وظيفه دارد در يك‌سال آن را در قالب عوارض نوسازي از تك‌تك مالكان املاك شهر تهران اخذ كند.
درآمد حاصل از ساخت‌وسازهاي بزرگ‌مقياس– برج‌هاي مسكوني و تجاري- نه تنها با سهم ناچيز درآمد پايدار قابل مقايسه نيست بلكه اگر در سال، فقط براي 4 تا 5 پروژه ساختماني با چنين حجمي، مجوز ساخت صادر و عوارض مربوطه از آنها دريافت شود، كل منابع مالي 5 تا 6 هزار ميليارد توماني در رديف «عوارض تغييركاربري و فروش تراكم» تامين خواهد شد. به اين ترتيب در سال جاري، منابع ناپايدار تامين‌مالي در بودجه شهرداري تهران تغيير نكرده و كم نيز نشده اما محل وصول اين منابع عوض شده است. اگرچه از سال گذشته برخی مدیران شهری به دلیل قرار گرفتن بازار ساخت‌وساز در دوره رکود نسبت به کمبود منابع مالی شهرداری تهران در سال جاری ابراز نگرانی کرده بودند، اما مدیران شهری با تغییر محل درآمدزایی از ساخت‌وساز که به شکل تکیه بر فروش تراکم و تغییر کاربری، بودجه شهرداری را تامین مالی می‌کند هم اکنون موفق شده‌اند محل وصول این عوارض را از پروژه‌های معمولی بساز و بفروش‌ها به سمت «پروژه‌های دانه درشت» جا به جا کنند. با این تغییر نه تنها اتکای 80 درصدی منابع اداره شهر به درآمدهای ناپایدار را همچنان حفظ کرده‌اند، بلکه با تامین حداقل دو برابر درآمد عوارض نوسازی از این محل، کسری بودجه خود را جبران کرده‌اند. به گزارش «دنیای اقتصاد» شکل جدید صدور مجوز ساخت‌وساز در تهران (تمرکز بر زمین‌های بزرگ متراژ برای تغییر کاربری در کمیسیون ماده 5 و اخذ عوارض چند صدمیلیاردی از این محل) خزانه مالی شهر تهران را از خطرات و آسیب‌های رکود مسکن در امان نگه داشته است.
چون اگرچه هنگام رکود، ساخت وسازهای خرد مقیاس کاهش می‌یابد اما نهادهای بزرگ به دلیل بنیه مالی قوی، حتی در زمان کنونی هم ساخت وساز انجام می‌دهند که در نتیجه عادیدی مالی زیادی برای شهرداری به همراه دارد.
«پروژه بوستان مادر» یک نمونه از ساخت وساز‌هایی است که به گفته منابع آگاه، بیش از 400 میلیارد تومان با مجوز کمیسیون ماده 5 بابت تغییر کاربری و تراکم اضافه، هزینه عوارض پرداختی آن به شهرداری شده است. البته گفته می‌شود بخشی از این مبلغ، قیمت زمین پروژه بوده است. این در حالی است که این مبلغ بیش از دو برابر کل درآمد مصوبی است که سال گذشته بابت عوارض نوسازی برای شهرداری تهران تعریف شد. در بودجه شهرداری تهران، مبلغ 210 میلیارد تومان تحت عنوان عوارض نوسازی-درآمد پایدار- تعریف شده که با وصول از مالکان املاک محقق می‌شود. به گفته کارشناسان شهری، در حال حاضر شهرداری تهران به جای آنکه وقت صرف کند و از تک تک مالکان درآمد پایدار و شارژ شهری در طول یک‌سال دریافت کند، با صدور مجوز برای مگاپروژه‌ها دو برابر کل این رقم را کسب می‌کند. نتیجه چنین روشی از یکسو تحمیل هزینه‌های اضافی به شهر ناشی از توسعه جمعیت پذیری و از سوی دیگر کاهش انگیزه برای کسب درآمدهای پایدار خواهد بود.
بوستانی که بوستان نماند
با وجود نظارت دقیق تر شورای عالی شهرسازی و معماری به عنوان نهاد بالادست کمیسیون ماده پنج بر روند صدور مجوزهای خاص این نهاد در یک‌سال گذشته، هنوز هم شاهد اجرای برخی پروژه‌های خاص در سطح شهر هستیم که مورد انتقاد برخی از اعضای شورای شهر تهران نیز قرار گرفته است.
سالاری
محمدحقانی، رئیس کمیته محیط‌زیست شورای شهر تهران یکی از افرادی بود که از اوایل سال جاری نسبت به صدور مجوز تغییر کاربری و اجرای پروژه‌های این چنینی در بوستان مادر واقع در منطقه پنج شهرداری چندین بار به شهردار تهران تذکر داده است. او درباره چگونگی تغییر کاربری و صدور مجوز ساخت در این بوستان به «دنیای اقتصاد» گفت: زمین این پروژه با مساحت 1/7 هکتار در شرق شهرداری منطقه پنج قرار گرفته است. کل محدوده این بوستان در سال 87 در طرح جامع و مصوب شورای عالی شهرسازی موقعیت پهنه سبز داشت اما در سال 88 شهرداری منطقه تغییر کاربری محدوده را در تدقیق پهنه‌های طرح جامع از 112G به 112M (فضای مختلط تجاری، اداری و مسکونی) درخواست می‌کند. او ادامه داد: در سال ۸۹ مکاتباتی بین اداره کل شهرسازی، کمیسیون ماده ۵ و شهرداری منطقه صورت می‌گیرد و نهایتا اداره کل شهرسازی به دبیرخانه کمیسیون ماده ۵ می‌گوید بر اساس طرح تفصیلی محدوده دارای کاربری سبز است. این عضو شورای اسلامی شهر تهران توضیح داد: در شهریور ۹۰ شهرداری منطقه آگهی برای فروش این مکان می‌دهد. دکتر شکیب، رئیس کمیسیون عمران شورای سوم به شهردار تذکر می‌دهد که به استناد طرح جامع تغییر کاربری فضای سبز به غیرحق انجام این کار را ندارید بنابراین سرمایه‌گذار از این طرح خارج شده و کار متوقف می‌شود. حقانی افزود: معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران در نامه‌ای در سال 90 به دفتر شهردار تهران در جواب تذکر شورا اعلام می‌کند که شهرداری می‌تواند پول فروش این زمین را صرف خرید باغات کن کند. اما هیچ درختی از کن خریداری نشده و در نهایت 78 درصد این زمین در کمیسیون ماده پنج به پهنه مسکونی 122R و 22 درصد به پهنه مختلط 111M تغییر کاربری داده شده است. رئیس کمیته محیط‌زیست شورای شهر تهران با اشاره به تذکری که به شهردار تهران در خصوص تغییر کاربری بوستان از سوی شورا ارائه شد، اظهار کرد: متاسفانه به جای آنکه این تذکر به توقف عملیات این پروژه منجر شود؛ بدون آنکه این زمین دارای پروانه باشد مالکان پروژه اقدام به خاکبرداری کردند. حقانی اضافه کرد: تذکرات پی در پی شورای شهر سبب شد از یکسو کمیسیون اصل 90 مجلس نیز موضوع را پیگیری کند و رای به توقف پروژه صادر کند و از سوی دیگر شورای عالی شهرسازی و معماری کشور به ساخت وساز در این زمین اعتراض کند و طی دو نامه خواستار توقف عملیات ساخت‌وساز شود اما این احکام نیز هنوز اجرایی نشده است. او در پاسخ به این سوال «دنیای اقتصاد» که شهردار چه پاسخی برای این نوع برخورد دارد؟ تصریح کرد: تغییر کاربری بوستان مادر با مجوز کمیسیون ماده 5 صورت گرفته بنابراین منع قانونی ندارد اما از آنجا که شورای‌عالی شهرسازی به عنوان نهاد بالادست این کمیسیون دستور توقف عملیات را داده است بنابراین رای کمیسیون ماده 5 وجهه قانونی خود را از دست می‌دهد. او تاکید کرد: شورای شهر سعی دارد با تعامل با شهرداری تهران موضوع را حل کند و در زمان کنونی طرح سوال از شهردار را مصلحت نمی‌داند.
حقانی
افزایش هزینه‌ها با مجوزهای غیر قانونی
این عضو شورای شهر تهران اشکال موجود در قانون خودکفایی شهرداری‌ها بدون توجه به تعیین چگونگی تامین درآمد پایدار برای آنها را علت وابستگی شهرداری‌ها به درآمدهای سهل‌الوصول همچون فروش تراکم دانست و گفت: این نوع تامین درآمد از محل تغییر کاربری و فروش تراکم هنوز هم حدود 70 تا 80 درصد منابع شهرداری‌ها را تشکیل می‌دهد و اینها پول‌هایی هستند که در یک زمان معین خرج و صرف توسعه و عمران شهر می‌شوند اما از سوی دیگر هزینه نگهداری شهر را بالا می‌برند. او ادامه داد: این در حالی است که باید درآمدهای کسب شده به‌گونه‌ای هزینه شود که در آینده به عنوان درآمد پایدار تلقی شود.
کندی صدور مجوز در کمیسیون ماده 5
او در پاسخ به این سوال که آیا در یک‌سال اخیر با استقرار اعضای جدید شورای‌عالی شهرسازی کشور که عملکرد کمیسیون ماده 5 زیر ذره بین گذاشته شده، مجوزهای این چنینی بازهم صادر می‌شود یا خیر؟ عنوان کرد: در یک‌سالی که از عمر شورای چهارم می‌گذرد اگرچه تا حدودی صدور مجوزهای این چنینی تحت کنترل در آمده است اما هنوز هم شورای شهر اهرم و ابزار لازم برای نظارت را ندارد. محمدسالاری، رئیس کمیسیون معماری و شهرسازی شورای شهر تهران نیز با تایید این موضوع به «دنیای اقتصاد» گفت: با افزایش نظارت بر روند صدور مجوزها در کمیسیون ماده5 در یک‌سال گذشته، این نوع مصوبات کندتر شده
است. او سهل‌الوصول بودن درآمدزایی شهرداری‌ها از جمله شهرداری تهران از طریق تراکم‌فروشی و تغییر کاربری و نبود نظارت بر این نحوه درآمدزایی در دوره‌های گذشته را دو اشکال اساسی تامین مالی شهرداری عنوان کرد و افزود: البته در این میان فقط شهرداری مقصر نیست بلکه عدم پیش‌بینی تامین درآمدهای پایدار و نبود نظارت بر اقدامات شهرداری‌ها سبب شده است تا شهرداری‌ها چنین رویکردی را اتخاذ کنند.
او تصریح کرد: به همین دلیل است که شهرداری به جای تکیه بر دریافت عوارض شهری پایدار مثل عوارض نوسازی بر صدور مجوزهای ساخت‌وساز از فیلتر کمیسیون ماده 5 و تغییر کاربری روی آورده است.
او به تغییر شکل درآمدزایی از محل ساخت‌وساز در زمان رکود اشاره کرد و گفت: در سال‌های رکود ساخت‌وساز همچون سال جاری نیز به جای صدور مجوزهای خرد متراژ، از طریق ارائه مجوزهای تغییر کاربری و فروش تراکم در پروژه‌های بزرگ متراژ این کمبود منابع را جبران خواهد کرد.
رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تاکید کرد: قطعا تغییر رویکرد درآمدزایی برای شهرداری مشکلات قابل توجهی را ایجاد می‌کند اما به تدریج باید به سمت بسترسازی برای حذف درآمدهای ناپایدار و جایگزین کردن درآمدهای پایدار حرکت کرد.
