«تصويب طرح تفصيلي و تغييرات آن»
غیر قانونی بودن تغییر کاربری در کمیسیون ماده 5
كتر سيد محمود كاشاني
استاد دانشكده حقوق دانشگاه شهيد بهشتي
قانون تاسيس شوراي‌عالي شهرسازي و معماري ايران با پيروي از الگوي شهرسازي و معماري كشورهاي پيشرفته در سال ١٣٥١ به تصويب رسيد. ماده ٢ اين قانون تصويب نهايي طرح‌هاي جامع شهري را در صلاحيت شوراي‌عالي شهرسازي و معماري مركب ازگروهي از وزيران كه هريك به مناسبتي داراي مسووليت در مديريت شهرها هستند مانند وزير مسكن، وزير آب و برق و ديگر وزيران و رئيس سازمان برنامه و بودجه گذارد و در اصلاحيه‌هاي بعدي، وزير راه و ترابري، رئيس سازمان حفاظت از محيط‌زيست و رئيس سازمان ميراث فرهنگي به دليل اهميت طرح‌هاي جامع شهري به عضويت اين شورا درآمدند.
قانون وزارت مسكن و شهرسازي نيز كه درسال ١٣٥٣ به تصويب رسيد تعاريف جامعي از «طرح جامع شهري» و «طرح تفصيلي» در بندهاي ٢و٣ ماده يك اين قانون ارائه داد تا در تدوين اين‌گونه طرح‌ها الگو و راهنماي شوراي‌عالي شهرسازي و معماري ايران باشد. به اين ترتيب، طرح جامع، طرح بلند مدتي است كه در آن شيوه بهره‌برداري از زمين‌هاي شهر، منطقه‌بندي مربوط به حوزه‌هاي مسكوني، صنعتي، بازرگاني، اداري و كشاورزي و تاسيسات و تجهيزات و تسهيلات شهري و نيازمندي‌هاي عمومي شهري، خطوط كلي ارتباطي، ترمينال‌ها، فرودگاه‌ها... و تعيين و تثبيت مي‌شوند. با تصويب طرح جامع اول تهران در سال ١٣٤٩ و تصويب طرح تفصيلي آن، مقررات شهرسازي در تهران تثبيت شد و شهرداري‌ها هم بر پايه ماده ٧ قانون تاسيس شوراي‌عالي شهرسازي مكلف به اجراي مقررات شهرسازي يعني طرح جامع و طرح تفصيلي شهري شدند. مردم هم از اين مقررات تبعيت مي‌كردند و وزارت مسكن و شهرسازي و مقامات قضايي مراقبت كامل از پيشگيري از هرگونه تخلّفي از اين مقررات داشتند. در سال ١٣٦٥ به دليل اهميت طرح تفصيلي تهران، قانوني تصويب شد كه بر پايه آن بررسي و تصويب طرح تفصيلي و تغييرات آن در تهران به عهده كميسيوني مركب از وزير مسكن و شهرسازي، كشور، نيرو، سرپرست سازمان حفظ محيط‌زيست و چند وزير ديگر و شهردار تهران قرار گرفت. تصويب طرح تفصيلي الزاما بايد در چارچوب طرح جامع شهري باشد و به هيچ عنوان نمي‌تواند مقررات آن را نقض كند. از همين رو در ذيل ماده ٥ قانون تاسيس شوراي‌عالي شهرسازي و معماري ايران تاكيد شده است: «تغييرات نقشه‌های تفصيلي اگر در اساس طرح جامع شهري موثر باشد بايد به تاييد شوراي‌عالي شهرسازي برسد». با بيان اين مقدمه ملاحظه مي‌شود كه صلاحيت كميسيون ماده ٥ شهر تهران مصوب سال ١٣٦٥ تنها و منحصرا «تصويب طرح تفصيلي و تغييرات آن» است. بنابراين تصميم‌هايي كه از سال ١٣٦٩ در شهرداري تهران در پوشش تغيير كاربري و تراكم فروشي باب شده كمترين جايگاهي درمقررات لازم الاجراي شهرسازي ندارند.
به ديگر سخن، صرف‌نظر از اينكه در بسياري از موارد ، تصميم به تغيير كاربري‌ها بدون تشكيل اين كميسيون و به اصطلاح «من‌درآوردی» بوده است ولي حتي كميسيون ماده ٥ پيش‌بيني شده در قانون مصوب سال ١٣٦٥ نيز كمتر مجوزي براي تغيير كاربري پلاك‌هاي ثبتي ندارد. در اين مورد به دليل شكايات فراواني كه ساكنان شهرها به ديوان عدالت اداري تقديم كردند سرانجام هيات عمومي اين ديوان در يكي از آرای خود به تاريخ ١٧بهمن ١٣٧٣ كه براي همه شعبه‌هاي ديوان لازم‌الاتباع است چنين اظهار نظر كرد:
«اِعمال اختيار مندرج در ماده ٥ قانون تاسيس شوراي‌عالي شهرسازي و معماري ايران موضوعِ تغيير طرح تفصيلي... بنابراين تغيير كاربري اراضي شهري به صِرف تقاضاي اشخاص ذي‌نفع، فارغ از مقررات قانوني و اصول فني مربوط به تاسيسات عمومي شهري به ويژه در مورد زمين‌هايي كه حق استفاده مجاز از آنها تثبيت شده و با صدور جواز ساختماني به مرحله اجرا در آمده است جواز قانوني ندارد...».
بنا بر اين صلاحيت قانوني كميسيون ماده ٥ قانون مصوب سال ١٣٦٥، تصويب طرح تفصيلي در چارچوب طرح جامع شهر و تغييرات طرح تفصيلي است آن هم به‌گونه‌اي كه ناسازگاري با طرح جامع پيدا نكند و اين كميسيون درهيچ شرايطي نمي‌تواند به درخواست مالك يك پلاك ثبتي براي مثال كاربري يك باغ و فضاي سبز يا پارك‌ها و ميدان عمومي شهر را تغيير دهد و آن را به مسكوني تبديل كند يا كاربري بخشي از زمين‌هاي طرح جامع را كه داراي ويژگي فرهنگي هستند تبديل به مسكوني يا تجاري كند. از سوي ديگر محدوديت‌هاي تراكم‌هاي ساختماني پيش‌بيني شده در طرح‌هاي جامع و طرح تفصيلي در مورد همگي صاحبان املاك بايد به‌گونه يكسان به مورد اجرا گذارده شوند. اين مقررات در جهت حفظ حقوق مالكانه صاحبان پلاك‌هاي ثبتي در يك شهر و نيز حفظ حقوق عمومي از جهت پيشگيري از افزايش جمعيت شهرها، حفظ محيط‌زيست، فضاي زندگي انساني، پيشگيري از آلودگي هوا، ترافيك و بزهكاري درطرح جامع پيش‌بيني مي‌شوند. شهرداري‌ها برپايه ماده ٧ قانون تاسيس شوراي‌عالي شهرسازي مكلف به اجراي مندرجات طرح جامع و تفصيلي و به‌گونه كلي مقررات شهرسازي هستند. شهردار حق معامله با افراد را بر سر افزايش ميزان تراكم‌هاي ساختماني ندارد. اين‌گونه معاملات جرم هستند و وجوهي نيز كه گرفته مي‌شود درآمد شمرده نمي‌شوند بلكه دريافت وجوه غير قانوني و قابل پيگرد كيفري هستند.
اكنون تغيير كاربري و شيوه بهره‌برداري از زمين‌ها كه در طرح جامع پيش‌بيني شده‌اند و كمترين جايگاهي در مقررات شهرسازي ندارد و فروش تراكم از سوي شهردار تهران و ديگر شهرداران در شهرهاي ديگر كشور به يك روال عادی تبديل شده است. شوراي شهر تهران براي سال ١٣٩٣ مجوز به دست آوردن رقم ١٥ هزار و ٨٥٤ ميليارد تومان به ظاهر درآمد به شهردار تهران داده كه بيش از ٨٠ درصد آن از راه تراكم‌فروشي است. اين تصميم‌هاي غيرقانوني، شهر تهران را در بن‌بست آلودگي هوا، بزهكاري، ترافيك، بي‌آبي و ناامني قرار داده كه اين پديده‌هاي شوم و خطر آفرين پيامد مستقيم تخلف از مقررات شهرسازي هستند.
شوراي‌عالي شهرسازي و معماري ايران كه اكنون از ١٠ وزير و روساي سازمان‌هاي مهم كشور تشكيل شده است تكليف دارد براي پيشگيري از بحراني‌تر شدن اوضاع پايتخت كشور، اين‌گونه تصميم‌هاي تغيير كاربري را در هر مورد حتي اگر در كميسيون ماده ٥ تصويب شده باشند ابطال و از تماميت طرح جامع و حقوق مالكانه همسايگان و حقوق عمومي جامعه دفاع كند. نه كميسيون ماده ٥ و نه مديريت شهري تهران حق ايستادگي و تمرد از تصميم‌هاي شوراي‌عالي شهرسازي را ندارند. زيرا كميسيون ماده ٥ صلاحيتي براي تغيير كاربري در پلاك‌هاي ثبتي و به درخواست مالكان آنها را ندارد. شهردار هم برپايه ماده ٧ قانون تاسيس شوراي‌عالي شهرسازي و معماري، مكلف به تبعيت از طرح جامع شهر و تصميمات شوراي‌عالي شهرسازي است. اگر هر آينه هريك از شهرداران از تصميم و دستور شوراي‌عالي شهرسازي و معماري ايران مبني بر ابطال اين‌گونه پروانه‌ها و توقف عمليات ساختماني تمرد كند بر پايه ماده ٥٧٦ قانون مجازات اسلامي مرتكب جرم سوءاستفاده از مقام و جلوگيري از اجراي اوامر كتبي دولتي و اجراي قوانين مملكتي شده است كه از يك تا پنج سال كيفر انفصال از خدمات دولتي درباره آن پيش‌بيني شده است.
