ضوابط طرح تفصيلی و صدور مجوزهای خاص برای شرکتهای ساختمانی

جرياني مقابل تصميمات اخير شوراي عالي شهرسازي و معماري كشور در حال شكل‌گيري است كه تفكر حاكم بر آن، موشكافي وزراي عضو شورا نسبت به مجوزهايي كه شهرداري‌تهران طي يكي دو سال اخير براي يكسري از پروژه‌هاي ساختماني صادر كرده را نوعي دخالت در كار مديريت‌شهري تلقي مي‌كند و معتقد است: شوراي عالي شهرسازي نبايد تا اين حد در امور يك شهر خاص ريز شود، بلكه بايد برنامه‌ريزي‌هاي كلان براي همه شهرها انجام دهد. شوراي‌عالي شهرسازي از طرف مقامات ارشد دولت يازدهم ماموريت پيدا كرده تك‌تك پرونده‌هاي مربوط به ساخت‌وسازهاي مغاير با ضوابط طرح جامع و تفصيلي شهر تهران را بررسي و در صورت خلأ مستندات قانوني در پرونده، آنها را ابطال كند.
عمده اين پرونده‌ها از كميسيون ماده5 شهر تهران كه به رياست شهردار تشكيل مي‌شود، تاييديه دارند و برخي از آنها، حتي از موافقتنامه شوراي عالي شهرسازي دولت قبلي هم برخوردار هستند. با اين حال در اين دولت، شوراي عالي چون تعدادي از اين ساخت‌وسازها را مغاير ضوابط بالادست و مصالح‌ شهر مي‌داند، مصمم شده كلان‌شهر تهران را از طريق توقف اين پروژه‌ها اصلاح كند. هر چند مقابله دولت با دستكاري‌هاي صورت گرفته در ضوابط طرح تفصيلي و صدور مجوزهاي خاص براي برخي شركت‌‌هاي ساختماني، طي ماه‌هاي اخير به مذاق برخي مديران شهري خوش نيامده اما حقوقدانان متخصص در اين حوزه از صراحت در قوانيني مي‌گويند كه به موجب آن، شوراي عالي شهرسازي در هر زمان اختيار دارد مصوبات قبلي خود و همچنين مصوبات كميسيون پايين‌دست (كميسيون ماده 5) را در صورتي كه آسيب‌زا برای شهر و مغاير مقررات بالادست تشخيص دهد، ابطال كند.
با اين حال در حالی که نحوه ورود شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور به مصوبات موردی کمیسیون ماده پنج مورد انتقاد و اعتراض برخی مدیران شهری و اعضای شورای شهر تهران قرار گرفته است؛ حقوقدانان برجسته کشور با استناد به قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری در سال 1351، نه تنها نظارت عالیه بر مصوبات کمیسیون ماده پنج را جزو اختیارات مطلق این شورا می‌دانند، بلکه معتقدند در موارد اختلاف نظر میان شورای‌عالی، با کمیسیون ماده پنج و مدیران شهری، رای شورای‌عالی شهرسازی قطعی و لازم‌الاجرا خواهد بود.
پس از تصویب و ابلاغ طرح تفصیلی جدید در سال 91، نقشه ساخت وساز در پایتخت مشمول محدودیت‌ها و ضوابط خاصی شد که به گفته مدیران شهری اجرای آن در بازار ساخت وساز تهران، روزنه‌های بروز تخلفات ساختمانی و فروش تراکم را به صفر می‌رساند. براساس این طرح، شهر به چهار پهنه با کاربری‌های مسکونی، تجاری، مختلط و سبز تقسیم می‌شد و سازندگان ساختمانی باید طبق کاربری و تراکم تعیین شده در هر پهنه‌اي كه مشخصات آن در سامانه طرح تفصیلی قابل استعلام است اقدام به ساخت می‌کردند. علاوه بر این، مجوز تغییر کاربری جز در موارد خاص ممنوع، اعلام شد. اما چند ماهی از آغاز اجرای طرح تفصیلی نگذشته بود که باب عبور از ضوابط طرح تفصیلی باز شد.
 تغییر کاربری زمین‌های دولتی رسمی‌ترین و گسترده‌ترین شکل بروز تخلف از مقررات جدید ساخت وساز بود که در قالب مصوبه معروف 8 بندی در شورای‌عالی شهرسازی و معماری دولت گذشته  تصويب شد.
 این تصمیم سبب شد تا سازندگان ریز ودرشتی که مقررات طرح تفصيلي سود حداكثري را برايشان برآورد نمي‌كرد، خواهان ساخت چند طبقه بیشتر یا تغییر کاربری پلاک خود در نقشه طرح تفصیلی شوند و البته چراغ سبز کمیسیون ماده پنج، عاملی برای محقق شدن این نوع تخلفات شد. تغییر کاربری و ساخت‌وسازهای مغایر با طرح تفصیلی در طول چند ماه به اندازه‌ای گسترده شد که اعضای شورای شهر تهران در دوره سوم خواستار توضیح شهردار در این خصوص و حذف تغییرات اعمال شده در طرح تفصیلی شدند.  اما این اعتراض نیز در دولت قبل به واسطه همراهی شورای‌عالی شهرسازی و معماری با کمیسیون ماده پنج به‌عنوان نهاد زیردست این شورا، به جایی نرسید. همین امر بازار سوداگری و دلالی خرید و فروش مقررات ساختمانی را داغ کرد.  با وجود آنکه مديريت شهري تهران بارها تاكيد كرده بود طرح تفصيلي تهران فصل‌الخطاب مقررات ساخت‌و‌ساز به ویژه در پهنه سبز و مانع قانوني در مقابل تخریب فضای عمومی محسوب مي‌شود و هر تصميم‌گيري خارج از چارچوب طرح محال است، اما دلالان بازار خريد و فروش مقررات ساختماني مدعي می‌شدند مي‌توانند در ازاي دريافت يك و نيم تا سه ميليون تومان به ازاي هر مترمربع از زمين مالكان، كاربري زمين را متناسب با سليقه مالكان تغيير دهند، طوري كه امكان تغيير كاربري از پارك عمومي و فضاي سبز يا مسكوني به كاربري تجاري در شهر تهران وجود دارد!  به این ترتیب وعده‌ها درباره فصل‌الخطاب بودن طرح تفصيلي تهران در حوزه ساخت‌وساز، تنها چند ماه بعد از رونمايي از اين طرح، رنگ باخت و کانال‌هايي كه قبل از ابلاغ طرح تفصيلي براي برخي افراد يا گروه‌ها وجود داشت تا با ورود به آن سلايق شخصي‌شان را جايگزين ضوابط كنند، كماكان باقی ماند.
به گفته برخی کارشناسان تاكنون منافع بودجه شهر تهران مانع از اعمال قانون از سوی برخی نهادهای مسوول برای پایان دادن به فروش مقررات ساختمانی (اضافه تراكم و تغييركاربري) شده بود.  اما با روی کارآمدن دولت یازدهم و استقرار ترکیب جدید در شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور، روند تغییر ضوابط ساخت وساز در قالب طرح تفصیلی کند شد. شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور در اين دوره از بدو تشكيل، سیاست جلوگیری از فروش ضوابط ساختمانی را در پیش گرفت. توقف گودبرداری خیابان ایران زمین، جلوگیری از ساخت وساز در پارک جمشیدیه، لغو مجوز ساخت پروژه ساختمانی در نیاوران و بوستان مادر نمونه‌هایی از مصوبات شورای‌عالی شهرسازی در دوره جدید است که نشان داد این شورا به‌عنوان نهاد بالادستی کمیسیون ماده پنج و شهرداری بنا ندارد همچون دوره گذشته تغييرات موردي ضوابط مصوب ساخت‌وساز را محور کاری خود قرار دهد.   به گفته اعضای شورای‌عالی شهرسازی و معماری این گونه مجوزهای ساخت وساز در شهر تهران اگرچه از سوی شهرداری و با مجوز کمیسیون ماده پنج به‌عنوان یک نهاد قانونی صادر شده است اما از آنجا که با طرح جامع شهر تهران به‌عنوان سند بالادست و لازم‌الاجرا براي همه– دولت و شهرداري- هماهنگ نیست باید از ادامه آن جلوگیری شود.
البته تغییر سبک کاری شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور به لغو مجوزهای مغایر با طرح تفصیلی ختم نشد. این نهاد در مرحله بعد با توجه به فلسفه نظارتی شورای‌عالی شهرسازی و معماری، با استناد به برخی مغایرت‌های طرح تفصیلی با طرح جامع شهرتهران به‌عنوان سند فرا دست، بازنگری طرح تفصیلی تهران را کلید زد. این مرحله پس از چندین ماه بررسی به تصمیم این شورا برای تعدیل جمعيت و جلوگیری از انفجار جمعیتی پایتخت به واسطه ساخت‌وسازهای بی‌ضابطه منتهی شد. تعاملات گسترده این شورا با مسوولان شهری و اعضای شورای شهر تهران برای پیشبرد امور شهری از دیگر محورهای کاری این دوره شورای‌عالی شهرسازی و معماری است. اما به نظر می‌رسد نحوه ورود شورای‌عالی شهرسازی و معماری به لغو مجوزهای غیرقانونی کمیسیون ماده پنج در دوره گذشته به صورت موردی چندان به مذاق مدیران شهری خوش نیامده است.
 بررسی حقوقی دو دیدگاه
لغو مجوز ساخت وساز در بوستان مادر در ماه‌هاي اخیر، انتقادهایی در این خصوص که چرا شورای‌عالی شهرسازی و معماری به پروژه‌های جزئی وارد می‌شود در پي داشته است.
به گونه ای که شنیده شده است تفکری در مقابل سیاست شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور شکل گرفته است مبني بر اينكه شورای‌عالی به لحاظ جایگاه قانونی امکان ورود به مصوبات کمیسیون ماده پنج را ندارد این در حالی است که شورای‌عالی شهرسازی و معماری معتقد است بررسی مصوبات موردی کمیسیون ماده پنج و رفع مغایرت‌های موجود عین قانون است و اگر این روند در دوره گذشته نیز پیگیری مي‌شد وضعیت نابسامان کنونی پیش نمی‌آمد. کدام یک از این دو دیدگاه وجاهت قانونی دارد؟ آیا ماموریت شورای‌عالی شهرسازی و معماری چيزي غيراز عملکرد کنونی است که در پیش گرفته است؟
علي دشتی مدرس دانشكده حقوق دانشگاه علامه‌ طباطبايي و وكيل دادگستري، برای پاسخ به این سوال قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور را مرجع قرار می‌دهد. او با اشاره به تعیین حدود اختیارات شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور در این قانون گفت: در ماده پنج قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور به صراحت عنوان شده است که این شورا مقام عالی ناظر بر اجرای طرح‌های شهری همچون طرح جامع و تفصیلی است.  او ادامه داد: علاوه بر این در این ماده عنوان شده است شورای‌عالی شهرسازی مقامی است که تغییرات طرح تفصیلی شهرها را به‌گونه‌ای که مغایرت اساسی با طرح جامع نداشته باشد؛ مصوب و تایید می‌کند. مدرس دانشكده حقوق دانشگاه علامه طباطبايي نظر مرجع و مورد تایید قانون میان شورای‌عالی شهرسازی و کمیسیون ماده پنج را ، رای شورای‌عالی شهرسازی و معماری دانست و افزود: مطابق با تبصره ماده 7 قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی در مواردی که میان نظر این شورا با کمیسیون ماده پنج ابهام و اختلاف نظر وجود داشته باشد، نظر شورای‌عالی شهرسازی قطعی و لازم الاجرا است.
او تاکید کرد: البته با توجه به ترکیب اعضای شورای‌عالی شهرسازی که عالی‌ترین مقامات مسوول در آن عضویت دارند، بی‌تردید نظارت صورت گرفته از سوی این شورا نظارت عالیه خواهد بود. دشتی تصریح کرد: بدیهی است اگر موردی از مصوبات در حال بررسی در این شورا به اختلاف نظر در خصوص اختلاف آن با طرح جامع برسد، رفع ابهام واختلاف نظر میان شورای شهر و شهرداری دقیقا وظیفه شورای‌عالی شهرسازی کشور است. او به ماده یک قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی اشاره کرد و گفت: در این ماده به صراحت آورده شده است در صورتی که اجرای برخی طرح‌های شهری به محیط‌زیست شهر آسیب وارد کند؛ شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور قطعا این اختیار را دارد که به این حوزه به صورت موردی ورود کند. او اضافه کرد: همین‌طور این شورا به‌عنوان عالی‌ترین مقام نظارتی بر طرح‌های شهری می‌تواند از تعدی کمیسیون ماده پنج به مقررات ساخت‌و‌ساز جلوگیری کند البته نقطه بغرنج ماجرا اینجا است که این کمیسیون در شهرداری استقرار دارد و همین امر زمینه عبور از قوانین را بیشتر فراهم می‌کند.
او در پاسخ به این سوال که آیا شهرداری می‌تواند از اجرای احکام شورای‌عالی شهرسازی جلوگیری کند؟ اظهار کرد: این موضوع به صراحت در تبصره ماده 7 قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی آمده است که شهرداری مکلف به اجرای مصوبات شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور است حتی اگر این مصوبات در مغایرت با احکام کمیسیون ماده پنج باشد! دشتي تاكيد كرد: شورای‌عالی شهرسازي حتي اختيار دارد مصوبات قبلي شورا و تصميماتي كه در همين نهاد طي دوره‌هاي گذشته اتخاذ شده را بررسي مجدد كند و آنها را تغيير يا ابطال كند.
او ادامه داد: عدم تمكين مديريت شهري به تصميمات شورای‌عالی و خودداري برخی از نهادها از اجرای این تصمیمات مستوجب تعقیب قضایی از سوي شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور است.
دشتی با بیان اینکه شهرداری در پروسه تصویب و اجرای مصوبات شورای‌عالی شهرسازی نقش یک نهاد مجری را دارد، گفت: اگر شهرداری از تصمیم شورای‌عالی شهرسازی متضرر شود می‌تواند این موضوع را در هیات عمومی دیوان عدالت اداری در قالب یک شکایت مطرح کند.
حقوقدان شورای‌عالی شهرسازی به وظیفه اصلی کمیسیون ماده پنج اشاره و بیان کرد: وظیفه اصلی این کمیسیون بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی و تغییرات آنها است، اما این تغییرات اگر مغایر با طرح جامع باشد باید به تصویب شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور برسد و همین‌طور قانون‌گذار برای اختیارات کمیسیون ماده پنج در حوزه وظایفش حد تعیین کرده است. او پیشنهاد داد: ضرورت دارد طرح تفصيلي شهر تهران كه هم‌اكنون در حال اجرا است به طور اساسی بررسی و بازنگری شود تا ابهامات موجود برطرف شود.

نظر بدهید: